• >>
  • Edukacja
  • >>
  • System edukacji w Polsce - uwarunkowania zewnętrzne

Polski system edukacji – czy warto go zmieniać? Finansowe, prawne i administracyjne ramy polskiej oświaty

System edukacji w Polsce - uwarunkowania zewnętrzne

Jaka jest kondycja polskiej oświaty? Czy mamy do czynienia z niewydolnym, przestarzałym, zbiurokratyzowanym systemem, niedostosowanym do szybko zmieniającej się rzeczywistości? Czy też raczej z modelem, który całkiem dobrze sprawdza się w praktyce i wymaga jedynie niewielkich poprawek? W cyklu artykułów poświęconych polskiej edukacji zamierzamy wziąć pod lupę różne aspekty dotychczas obowiązującego systemu szkolnictwa i zbadać efektywność poszczególnych rozwiązań.

Poziom polskiej oświaty od lat jest przedmiotem wielu kontrowersji. Swoimi opiniami na temat polskiej szkoły dzielą się politycy, rodzice, uczniowie, wreszcie sami pedagodzy – przy czym mamy do czynienia z olbrzymią polaryzacją stanowisk. Obok wypowiedzi niezwykle krytycznych, wieszczących edukacyjną zapaść Polski, pojawiają się głosy bardziej wyważone, podkreślające zalety polskiego szkolnictwa. Przedmiotem dyskusji są tak rozmaite zagadnienia, jak poziom nauczania, zarobki nauczycieli, treści kształcenia, wady i zalety nauki w gimnazjum, sposób zarządzania oświatą czy obowiązek szkolny sześciolatków. Już choćby ta pobieżnie sporządzona lista dowodzi, jak wiele elementów polskiej oświaty budzi zastrzeżenia i powinno stać się przedmiotem publicznej debaty.

Zaczynamy od problematyki, o której większość Polaków ma mgliste pojęcie – czyli od prawnych, finansowych i administracyjnych ram polskiego szkolnictwa. Polskie placówki oświatowe nie działają w próżni – podlegają wielu zewnętrznym uwarunkowaniom, które w istotny sposób przekładają się na pracę szkoły i pośrednio wpływają na jakość kształcenia.

Reformy, reformy i… kolejne reformy

Prawdopodobnie trudno byłoby wskazać inny obszar życia społecznego (może poza prawem podatkowym), który byłby reformowany tak często jak szkolnictwo. Polityka oświatowa państwa podlega nieustannym zmianom, a placówki szkolne pracują w warunkach dalekich od stabilności.

W ciągu ostatnich 25 lat polska szkoła przeżyła kilka radykalnych reform (w tym jedną rozpoczętą, lecz niezrealizowaną z przyczyn politycznych). Do najważniejszych przemian, kształtujących obecny system oświatowy, należy zaliczyć:

  1. Pojawienie się w systemie edukacji szkół niepublicznych (uprawomocnione ustawą z 1991 r.).
  2. Gruntowną przebudowę systemu oświaty (tzw. reformę Buzka z 1999 r.), która przyniosła:
    • przekształcenie dwustopniowego systemu edukacji w strukturę trzystopniową poprzez wprowadzenie nowego typu szkoły – gimnazjum. Jednocześnie ośmioletnia szkoła podstawowa została skrócona do lat sześciu, a naukę w liceum zredukowano z czterech lat do trzech. Nowy model edukacji (6 + 3 + 3) miał wydłużyć o rok kształcenie obowiązkowe młodzieży i przyczynić się do wyrównania szans edukacyjnych dzieci z zaniedbanych cywilizacyjnie i ekonomicznie środowisk;
    • wprowadzenie obowiązkowych egzaminów zewnętrznych kończących poszczególne etapy nauki. W zamierzeniu pomysłodawców jednolite, przygotowane przez Centralną Komisję Egzaminacyjną sprawdziany (test dla szóstoklasistów, egzamin gimnazjalny, oparta o nowe zasady matura) – miały umożliwić obiektywną ocenę pracy poszczególnych placówek oświatowych i motywować szkoły do poprawy jakości kształcenia. Nowy system egzaminacyjny – razem ze wspólną dla wszystkich jednostek oświatowych podstawą programową – miał również przeciwdziałać różnicowaniu się szkół na lepsze i gorsze;
    • ponadto jednolitość egzaminów (i idąca za nimi porównywalność wyników) stała się podstawą do rezygnacji z egzaminów wstępnych na studia. Szkoły wyższe zostały zobowiązane do posługiwania się przy rekrutacji wynikami z nowej matury – wcześniej przyjęcie na studia odbywało się na podstawie konkursu świadectw oraz wewnętrznych egzaminów przygotowanych przez daną uczelnię.

Decentralizacja oświaty

Chyba najistotniejszym elementem reformy Buzka była decentralizacja oświaty publicznej. Na mocy wprowadzanej równolegle reformy administracyjnej przekazano prowadzenie szkół samorządom lokalnym. Zdecydowano wówczas, że powiaty będą prowadzić szkoły ponadgimnazjalne, natomiast gminy – szkoły podstawowe i gimnazja.

Celem decentralizacji oświaty było ograniczenie liczby i rodzaju decyzji podejmowanych na poziomie centralnym (ministerialnym) na rzecz zwiększenia roli samorządu i dyrektorów szkół. Decentralizacji miało towarzyszyć uspołecznienie oświaty, polegające na przekazaniu kompetencji decyzyjnych społeczności lokalnej, przede wszystkim rodzicom i mieszkańcom danego regionu (np. obywatele mieli współdecydować, czy daną szkołę należy zlikwidować, czy utrzymać, mogli zażądać od władz samorządowych odwołania nieudolnego dyrektora itp.). Efektem zmian miała być większa autonomia szkoły i poprawa jakości kształcenia.

Reforma z 1999 r. objęła swym zasięgiem praktycznie całość systemu, przy czym większość zmian weszła w życie jednocześnie. W ich wyniku szkołę państwową zastąpiła szkoła samorządowa, funkcjonująca na nowych zasadach.

Zmiany w systemie oświaty.
Różnice w systemie oświaty między 1989 r. a 2016 r. Źródło: opracowanie własne

Spór o sześciolatki

Kolejną systemową zmianą polskiego modelu oświaty było wprowadzenie obowiązku szkolnego dla sześciolatków. Stopniowe obniżanie wieku obowiązku szkolnego z siedmiu do sześciu lat rozpoczęto w 2009 r., jednak dopiero w 2014 r. – za rządów minister edukacji z ramienia PO Joanny Kluzik-Rostkowskiej – do I klasy szkoły podstawowej obowiązkowo poszedł cały rocznik dzieci sześcioletnich. Wprowadzono również nową podstawę programową kształcenia ogólnego i wychowania przedszkolnego oraz dostosowano program nauczania klasy pierwszej do poziomu rozwoju intelektualnego sześciolatków. Wiele szkół rozpoczęło prace modernizacyjne, które miały przystosować istniejącą infrastrukturę do przyjęcia małych uczniów.

Życie tej reformy było jednak wyjątkowo krótkie – już rok później, po dojściu PiS do władzy, nastąpiła kolejna zmiana ustawy o oświacie. W grudniu 2015 sejm zniósł obowiązek szkolny dla sześciolatków. Rezygnacji z reformy towarzyszyła kolejna zmiana podstaw programowych oraz ponownie zmiany organizacyjne w działalności szkół podstawowych oraz przedszkoli.

Niedługo czeka nas kolejna systemowa reforma, przeprowadzona pod auspicjami PiS-u. Zapowiadane przez partię rządzącą zmiany – przede wszystkim likwidacja gimnazjów – oznaczają powrót do modelu edukacji sprzed reformy Buzka. Już teraz środowisko nauczycielskie sygnalizuje, iż wiele proponowanych przez PiS rozwiązań nie jest odpowiednio przygotowanych. Obawa, że wdrażaniu zmian będzie towarzyszył organizacyjny i merytorycznych chaos jest – w świetle wcześniejszych doświadczeń –  jak najbardziej uzasadniona.

Nieustanne korekty

Myliłby się jednak ten, kto by sądził, że w przerwie pomiędzy „dużymi” reformami polskie szkoły działały w spokojnym, stabilnym otoczeniu. Niezależnie od przekształceń systemowych niemal co roku wychodziły nowelizacje ustaw okołooświatowych i liczne ministerialne rozporządzenia. Aby unaocznić skalę tego zjawiska, warto posłużyć się przykładami:

  • w latach 1991 – 2016 ustawa o systemie oświaty doczekała się aż 36 nowelizacji (bywało, że w niektórych latach pojawiały się nawet dwie lub trzy nowele rocznie). Nieco rzadziej wprowadzano zmiany w Karcie Nauczyciela i ustawach okołooświatowych, np. o systemie informacji oświatowej lub dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednak i tu dynamika zmian była duża;
  • tylko w roku szkolnym 2016/2017 dyrektorzy szkół musieli uwzględnić 11 nowych przepisów, z których wiele miało istotny wpływ na funkcjonowanie placówek, prowadzenie dokumentacji wewnątrzszkolnej oraz pracę samych nauczycieli. Rok wcześniej weszło w życie „zaledwie” 5 rozporządzeń, w tym jedno o charakterze systemowym (przepis zobowiązywał szkoły do zatrudniania specjalistów i asystentów wspierających nauczycieli w klasach I-III). Taka sytuacja powtarza się co roku. Szkołę zalewa potop wytycznych, zaleceń i dyrektyw, do których dyrektorzy szkół i nauczyciele nieustannie muszą się dostosować.
Liczba aktów wpływających i zmieniających Ustawę o systemie oświaty w latach 1992-2016.
Liczba aktów wpływających i zmieniających Ustawę o systemie oświaty w latach 1992-2016. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Internetowego Systemu Aktów Prawnych.

Ile opcji politycznych, tyle pomysłów na szkołę

To nagminne poprawianie i modyfikowanie systemu jest między innymi pokłosiem licznych zmian na stanowisku ministra edukacji. W latach 1989-2016 funkcję tę pełniło 19 osób reprezentujących różne opcje polityczne, a jeden minister nadzorował resort przeciętnie półtora roku.

Wraz ze zmianą ministra zmieniały się koncepcje, priorytety i pomysły na szkołę. W efekcie wiele elementów reformy Buzka bardzo szybko zostało poddanych korektom wypaczającym sens wprowadzonych innowacji – przykładem może być np. rozporządzenie min. Krystyny Łybackiej (SLD), która zaledwie dwa lata po wprowadzeniu reformy wydała zgodę na łączenie szkół podstawowych i gimnazjów, mimo iż w założeniu miały być to odrębnie funkcjonujące placówki.

Notoryczne, a przy tym wybiórcze „poprawianie” systemu oświaty trudno uznać za zjawisko pozytywne. Stałe dopasowywanie modelu szkolnictwa do możliwości finansowych państwa oraz życzeń i nacisków różnych podmiotów społecznych sprawiło, że wiele wprowadzonych w 1999 r. rozwiązań nie przyniosło zamierzonych skutków.

Nasza edukacja składa się z wielu luźno powiązanych ze sobą pomysłów, które zmieniają się w zależności od tego, kto akurat rządzi

– podsumowuje zmiany w szkolnictwie Hubert Guzera z Forum Obywatelskiego Rozwoju

Szkoły pod nadzorem lokalnych samorządów

Jednak dyrektorzy placówek oświatowych muszą się liczyć nie tylko z coraz to nowymi przepisami, taśmowo produkowanymi przez ministerialnych urzędników. Na codzienne funkcjonowanie szkoły duży wpływ mają także decyzje samorządowców, którzy dzięki reformie Buzka stali się odpowiedzialni za zarządzanie oświatą. Warto przypomnieć, że w gestii władz lokalnych leżą tak kluczowe kwestie, jak:

  • przeprowadzanie remontów obiektów szkolnych oraz wyposażenie ich w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania;
  • zaplanowanie wydatków na wynagrodzenia dla pracowników;
  • zatwierdzanie rocznych planów finansowych oraz tzw. arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli, uwzględniających liczbę oddziałów, liczebność klas i ich sprofilowanie;
  • zapewnienie uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej;
  • likwidowanie lub przekazanie prowadzenia szkoły podmiotom niepublicznym.

Jak więc widać, samorządy zyskały szerokie uprawnienia, umożliwiające im aktywną politykę oświatową. Takie też było założenie twórców reformy z 1999 r., władze lokalne – wspólnie z lokalnym nadzorem pedagogicznym (kuratorem i dyrektorami placówek szkolnych) – miały rozpoznać i zaspokoić edukacyjne potrzeby mieszkańców danego rejonu oraz elastycznie dostosowywać ofertę oświatową do zmieniających się warunków zewnętrznych, np. demograficznych.

Aby umożliwić samorządom realizację tych zadań, ustawodawcy wprowadzili nowy mechanizm finansowania oświaty. Zakładał on, iż szkoły będą utrzymywane zarówno z środków przekazanych przez państwo, jak i z budżetu lokalnych samorządów.

Finansowanie szkoły – temat bolesny i skomplikowany

Państwo scedowało na samorządowców odpowiedzialność za prowadzenie placówek szkolnych, jednocześnie zmieniając zasady ich subsydiowania. Obecnie większość wydatków na szkolnictwo pokrywa subwencja oświatowa, czyli środki przekazywane samorządom z budżetu państwa.

Subwencja oświatowa

Ta forma finansowania oświaty budzi najwięcej kontrowersji, warto więc scharakteryzować ją nieco dokładniej.

Zasada I: O wykorzystaniu subwencji decydują samorządy

System subwencyjnego zasilania gmin, powiatów i województw reguluje Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według ustawy każda gmina otrzymuje z budżetu państwa subwencję ogólną, przy czym dofinansowanie składa się z trzech części, a jedną z nich jest tzw. subwencja oświatowa.

Istotne jest to, że środki transferowane w ramach subwencji oświatowej mogą – ale nie muszą – zostać wykorzystane do realizacji zadań związanych ze szkolnictwem. Samorządy samodzielnie decydują, jaką kwotę chcą przeznaczyć w danym roku na edukację. Oznacza to, że władze gminy lub powiatu mogą na utrzymanie szkół wydatkować jedynie część środków (z pozostałej części finansując inne bieżące wydatki) lub też przeznaczyć subwencję w całości na oświatę (dokładając przy okazji własne środki).

Tak szerokie uprawnienia samorządów mają swoje wady i zalety. Z jednej strony umożliwiają lokalnym władzom elastyczne zarządzanie budżetem, z drugiej – są przyczyną dużych rozwarstwień w poziomie szkół działających w różnych regionach. Tam, gdzie samorządy traktują edukację dzieci jako inwestycję w przyszłość, oferta nauczania stoi na wysokim poziomie. Jednak w ośrodkach, w których lokalne władze oszczędzają na oświacie, jakość kształcenia jest wyraźnie niższa.

Zasada II: Pieniądze idą za uczniem

Podział subwencji pomiędzy JST jest przeprowadzany według specjalnego algorytmu, którego postać jest regulowana rozporządzeniami Ministerstwa Edukacji Narodowej. Algorytm ma zapewnić sprawiedliwy podział środków. Podstawą wyliczeń jest tzw. finansowy standard A, który zależy przede wszystkim od tzw. przeliczeniowej liczby uczniów, wyznaczanej z uwzględnieniem ponad 40 różnych kryteriów względnych, zwanych wagami. Te dodatkowe przeliczniki mają na celu przybliżenie rzeczywistych kosztów wydatkowanych na kształcenie różnych grup uczniów (np. uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi wymagają większych nakładów niż pozostała część młodzieży szkolnej, droższe jest również utrzymanie sprofilowanych placówek szkolnych, np. zawodowych czy artystycznych). Nie do końca jednak spełniają swoją rolę, zwłaszcza w mniejszych gminach i powiatach, w których subwencja oświatowa jest zbyt mała w stosunku do wydatków na oświatę.

Pozostałe środki

Innym źródłem subsydiowania oświaty są dotacje celowe – czyli środki pieniężne otrzymywane z budżetu państwa i przeznaczone na sfinansowanie konkretnego przedsięwzięcia, np. na zakup wyprawki szkolnej lub wypoczynek wakacyjny dzieci.

Subwencja oświatowa i dotacje celowe nie są jedynym źródłem finansowania szkolnictwa. Trybunał Konstytucyjny w 2006 r. potwierdził, że subwencja nie musi pokrywać 100% wydatków oświatowych w danej gminie lub powiecie oraz że samorząd terytorialny powinien w tych wydatkach partycypować. Władze lokalne są więc zachęcane do ponoszenia dodatkowych wydatków na edukację ze swoich dochodów własnych. Nie jest to jednak obligatoryjny wymóg – samorząd nie musi dokładać się do edukacji.

Wydatki publiczne na oświatę jako procent PKB.
Wydatki publiczne na oświatę jako procent PKB. Źródło: GUS, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2015/2016

Niezaplanowane skutki decentralizacji

Jest faktem, iż decentralizacja oświaty przyniosła wiele pozytywnych skutków – pozwoliła m.in. na zmodernizowanie wiejskich placówek oświatowych, zmniejszenie kosztów prowadzenia szkół, znacznie bardziej racjonalną alokację środków budżetowych. Jednak w praktyce niektóre konsekwencje decentralizacji okazały się wybitnie niekorzystne.

Jedni dofinansowują, inni zamykają

Wydatki na oświatę i wychowanie powinny być priorytetem dla gmin i powiatów. W wielu miejscowościach tak właśnie się dzieje, a lokalne władze dokładają wszelkich starań, aby doinwestować działające na ich terenie szkoły i zaspokoić potrzeby edukacyjne na swoim terenie. Jednak mniej zamożne gminy oraz powiaty traktują wydatki na oświatę jako poważną wyrwę w swoim budżecie.

Niektóre samorządy pozbywają się niechcianych wydatków, przekształcając szkoły w placówki niepubliczne (ponieważ nie obowiązuje w nich Karta Nauczyciela, więc samorządy oszczędzają na płacach dla personelu). Jeszcze inne ograniczają inwestycje oświatowe – np. mimo dużego zapotrzebowania nie otwierają przedszkoli czy szkół zawodowych ze względu na wysokie koszty ich utrzymania. Inne ratują się zwiększaniem liczby uczniów w klasie i zwolnieniami nauczycieli bądź też likwidują „nierentowne” placówki szkolne (zjawisko to dotyczy zwłaszcza małych miejscowości).

Niż demograficzny w połączeniu z brakiem środków doprowadził do zniknięcia wielu szkół podstawowych oraz przedszkoli. Zjawisko to było widoczne zwłaszcza w pierwszych latach po wprowadzeniu reformy. Warto dodać, że w przeważającej części przypadków nie były to inicjatywy oddolne, najczęściej decyzję o likwidacji szkoły podejmował wójt czy burmistrz, ignorując przy tym opinię lokalnej społeczności.

W latach 1999-2015 r. sieć placówek szkolnych prowadzonych przez samorządy gminne zmieniła się następująco:

  • przedszkola – liczba zmalała o 1229 jednostki,
  • szkoły podstawowe – liczba zmalała o 5511,
  • gimnazja – liczba wzrosła o 573 placówki.
Liczba szkół prowadzonych przez samorządy gminne w latach 1999-2015. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS

Połowiczna autonomia

Zgodnie z założeniami reformy z 1999 r. szkoły miały uzyskać większą autonomię – władze centralne przekazały dyrektorom placówek oświatowych wiele uprawnień decyzyjnych, jednocześnie wprowadzając mechanizmy rozliczania z powierzonych im zadań.

Kolejne lata ujawniły jednak, iż autonomia szkoły sprowadza się wyłącznie do kwestii związanych z jakością kształcenia. Sprawy organizacyjne oraz budżetowe pozostały w gestii samorządów, a wpływ dyrektorów szkół na wiele istotnych obszarów funkcjonowania placówek nadal pozostał ograniczony. Jak wynika z analizy przygotowanej na zlecenie Ośrodka Rozwoju Edukacji przez niezależnego eksperta Szymona Więsława:

  • dyrektor szkoły nie może samodzielnie podejmować decyzji budżetowych nawet w zakresie niewielkich kwot wynoszących kilka, kilkanaście tysięcy zł, a jeśli w trakcie roku szkolnego chce dokonać zmian w budżecie, musi uzyskać akceptację samorządu;
  • w ograniczonym stopniu odpowiada za stan materialny budynków (50% dyrektorów nie ma wpływu na remonty);
  • musi uwzględnić wytyczne organu prowadzącego w kluczowych kwestiach organizacyjnych, takich jak liczba klas i ich liczebność, nie może sam decydować o etatach itp.

Zdaniem znacznej części środowiska nauczycielskiego doszło do zbyt dużego uzależnienia szkół od organu prowadzącego. Co prawda, dyrektor ma pełną autonomię w zakresie decyzji personalnych dotyczących zatrudniania nauczycieli, jednak tylko w ramach zatwierdzonego przez samorząd arkusza organizacyjnego. Dyrektor może też zaproponować plan finansowy szkoły na kolejny rok budżetowy, niemniej ostateczne ustalenia należą do władz lokalnych. Także decyzje o sieci szkół, w tym o tworzeniu, łączeniu, przekształcaniu i zamykaniu placówek są wyłączną kompetencją samorządów.

Polski dyrektor nadal jest jedynie kierownikiem o ograniczonej odpowiedzialności – wszystkie decyzje strategiczne oraz decyzje z konsekwencjami finansowymi podejmowane są przez samorządy

– twierdzi Szymon Więsław, dyrektor ds. programowych Instytutu Badań w Oświacie

Czas na podsumowanie

O ile w zakresie nauczania placówki oświatowe uzyskały faktyczną niezależność (szkoły mogą tworzyć własne systemy oceniania, nauczyciele sami wybierają podręczniki, programy nauczania i sposoby przekazywania wiedzy), o tyle w sprawach organizacyjnych oraz finansowych szkoły zostały silnie uzależnione od decyzji organu prowadzącego.

Kolejnym gorsetem ograniczającym autonomię szkół są przepisy regulujące absolutnie wszystkie obszary działalności placówek oświatowych, począwszy od drobnostek w rodzaju nowego wzoru legitymacji szkolnej czy zasad dokumentowania pracy świetlicy po wprowadzanie zmian programowych w treściach nauczania.

Przy czym trudno oprzeć się wrażeniu, że zmiany w prawie oświatowym są wprowadzane ad hoc i w sposób mało przemyślany. Trudno też ocenić skutki poszczególnych posunięć, skoro są one nieustannie poddawane korekcie, a ich ewaluację przeprowadza się wybiórczo i pobieżnie (lub też nie przeprowadza się jej wcale).

Czego potrzebuje polska szkoła?

Polskiej szkole potrzebny jest spokój oraz rozwaga w podejmowaniu decyzji. Tymczasem mamy do czynienia z systemem, który jest nieustannie poprawiany i modyfikowany, przy czym kolejne korekty z reguły nie są poprzedzone konstruktywnym dialogiem ze środowiskiem nauczycielskim.

Mimo iż celem reformy z 1999 r. było zbudowanie stabilnego systemu oświaty, biurokratyzacja, ideologizacja i nadprodukcja przepisów nadal pozostają zmorą polskiego szkolnictwa.

Jak sądzicie, czy da zbudować się spójną strategię rozwoju polskiej szkoły i kto powinien być odpowiedzialny za jej realizację?

Dodaj komentarz

1 Komentarz do "Polski system edukacji – czy warto go zmieniać? Finansowe, prawne i administracyjne ramy polskiej oświaty"

avatar
Sortuj wg:   najnowszy | najstarszy | oceniany
Bob
Gość

A po co, przecież i tak najwybitniejsi odpłyną do Junajted Stejts… Może powinniśmy domagać się od nich subwencji na polską oświatę?

wpDiscuz